Od početka postupka legalizacije bespravnih objekata u Crnoj Gori podnijeto je više od 68.000 zahtjeva, ali je do danas donijeto svega 3.833 rješenja o legalizaciji. Procjene pokazuju da u državi postoji između 80.000 i 90.000 bespravnih objekata, dok novi zakonski okvir građanima otvara mogućnost da imovinu uvedu u legalne tokove, ali i nameće jasne rokove, obaveze i finansijske posljedice za one koji to ne učine.

Ovo je u intervjuu za Bankar kazala v.d. direktorice Uprave za legalizaciju bespravnih objekata, Radmila Lainović.

Legalizacija bespravnih objekata jedno je od najosjetljivijih administrativnih, imovinskih i ekonomskih pitanja u Crnoj Gori. Iako postupak traje od 2017. godine, podaci pokazuju da je sistem godinama napredovao sporo: desetine hiljada predmeta i dalje čekaju epilog, dok su opštine po osnovu naknade za urbanu sanaciju do sada naplatile više od 12,6 miliona eura.

“Legalizacija bespravnih objekata nije samo administrativni postupak, već proces koji građanima donosi pravnu sigurnost, veću vrijednost imovine i mogućnost da svoju investiciju uvedu u legalne tokove, dok lokalnim zajednicama otvara prostor za ulaganje u nedostajuću infrastrukturu”, kazala je Lainović.

Novi Zakon o legalizaciji bespravnih objekata, kao i formiranje posebne Uprave za legalizaciju, trebalo bi da ubrzaju proces i uvedu više reda u oblast koja direktno utiče na vrijednost imovine građana, sigurnost prometa nepokretnosti, katastarske evidencije, lokalne budžete i buduće investicije. Posebno važan rok je 14. avgust 2026. godine, do kada vlasnici objekata koji nijesu upisani u katastar moraju pokrenuti postupak upisa.

O tome koliko je objekata do sada legalizovano, zašto su postupci godinama stajali, šta građani moraju završiti u narednom periodu, koliko će ih koštati legalizacija i šta se dešava sa objektima koji ne ispunjavaju uslove,.

Koji je tačan presjek legalizovanih objekata od 2017. godine?

Postupak legalizacije započet je u septembru 2017. godine stupanjem na snagu Zakona o planiranju prostora i izgradnji objekata, kojim su bile propisane odredbe koje su definisale način i postupak legalizacije bespravnih objekata.

Novi Zakon o legalizaciji bespravnih objekata stupio je na snagu u avgustu 2025. godine, a izmjene i dopune ovog zakona stupile su na snagu u februaru ove godine.

Prema poslednjem presjeku stanja, koji se periodično prikuplja od strane resornog ministarstva, tokom 2025. godine predato je skoro 6.000 zahtjeva za legalizaciju, tako da ukupan broj podnijetih zahtjeva od početka postupka legalizaciji do kraja 2025. godine iznosi preko 68000. Važno je naglasiti da je 2018. godine predato oko 50.000 zahtjeva a do stupanja na snagu novog zakonskog rješenja podnijeto je oko 60000 zahtjeva.

Do danas je donijeto samo 3833 rješenja o legalizaciji.

Navedeni podaci dostavljeni su od strane opština krajem 2025. godine, a podaci za prvu polovinu tekuće godine još nijesu dostavljeni niti obrađeni.

Što se tiče naplaćenog iznosa naknade za urbanu sanaciju za bespravne objekte, analizom je utvrđeno da je tokom 2025. godine obračunato 9.088,546,52€ a naplaćeno je 1.686,767,49€. U ukupnom iznosu od početka legalizacije bespravnih objekata broj obračunatih komunalija iznosi 21.314,085,67€ a naplaćenih 12.659,509,04€. Glavni grad Podgorica ima najviše naplaćenih prihoda po osnovu naplate naknade za urbanu sanaciju i to 4.264,525,21€ a najmanje naplaćenih prihoda ima opština Šavnik 227,90€.

Koliko je ukupno zahtjeva podnijeto, koliko objekata legalizovano, koliko odbijeno, koliko je u postupku?

Prema informacijama koje, kako sam navela, prikuplja resorno ministarstvo, podnijeto je  oko 68 000 zahtjeva od čega je najviše zahtjeva podnijeto u Podgorici14891, zatim u Baru 11521, slijedeHerceg Novi sa 5893, Ulcinj sa 5762, Budva sa 5736, u Kotoru je podnijeto 3807, u Nikšiću 2898, u Bijelom Polju 2794, Tivtu 2329.

Donijeto je 3833 rješenja o legalizaciji od čega 3105 za stambene objekte, 224 za poslovne objekte, 93 za poslovno-stambene objekte i 411 za pomoćne objekte.

Takođe, donijeto je oko 9300 rješenja o prekidu postupka i oko 5100 rješenja o obustavi postupka legalizacije.

Koliko bespravnih objekata postoji u Crnoj Gori? 

Prema dostupnim podacima, koji moram reći nijesu adekvatno sublimirani, uz korišćenje analize studije slučaja, dolazi se do podatka da je u Crnoj Gori izgrađeno oko 80000-90000 bespravnih objekata. Ova brojka je realna, posebno kada se uzme u obzir da u bespravne objekte spadaju i objekti izgrađeni bez upotrebne dozvole, znači za koje je izdat akt o građenju ali građenje nije izvedeno u skladu sa urbanističko tehničkim uslovima, tehničkom dokumentacijom i aktom o građenju…u tu grupu najčešće spadaju nadogradnje i dogradnje „legalnih“ objekata. Zbog sličnih situacija teško je precizno evidentirati i saopštiti broj bespravnih objekata. Spovođenjem postupka legalizacije prikupiće se precizni podaci o broju bespravno sagrađenih objekata, njihovoj površini i namjeni….

Šta je glavni razlog odbijanja zahtjeva: nepotpuna dokumentacija, neusaglašenost sa planskim dokumentima, neriješeni imovinsko-pravni odnosi, objekat nije na ortofoto snimku, ili nešto drugo?

Postupak legalizacije je kompleksa procedura koja obuhvata provjeru više činjenica-uslova, i postupanja su određena specifičnošću svakog od njih.

Naime, prema prethodno važećem zakonskom rješenju, postupak legalizacije se prekida kada se utvrdi da bespravni objekat nije izgrađen u skladu sa smjernicama i/ili osnovnim urbanističkim parametrima važećeg planskog dokumenta ili zbog neriješenih imovinsko pravnih odnosa na zemljištu na kome je bespravni objekat izgrađen, odnosno na samom objektu.  Ako objekat nije izgrađen u skladu sa planskim dokumentom postupci su prekinuti do donošenja Plana generalne regulacije Crne Gore, planskog dokumenta čija je izrada bila predviđena tada važećim zakonskim rješenjem. Donošenjem novog Zakona o uređenju prostora, promijenjen je sistem planiranja pa ova vrsta planskog dokumenta više ne postoji u sistemu, te je to bio jedan od razloga zbog kojeg nije bilo moguće nastaviti postupke legalizacije i moralo se pristupiti izmjeni Zakona o legalizaciji bespravnih objekata.

Nadalje, postupak se može obustaviti zbog odustanka podnosioca zatjeva, ali i po službenoj dužnosti, kad se iz postupanja stranke ili drugih okolnosti može zaključiti da je stranka odustala od zahtjeva za legalizaciju, npr ne dostavlja traženu dokumentaciju, ne javlja se na poziv organa koji vodi postupak, i dr. Takođe, ako zahtjev i dokumentacija koja se predaje uz zahtjev sadrži neki formalni nedostatak, od stranke se zahtijeva da te nedostatke otkloni, npr. dostavi se dokaz koji ne sadrži podatke koji su neophodni za donošenje rješenja, te ako stranka ne otkloni nedostatke na koje je ukazao organ koji vodi postupak, zahtjev za legalizaciji se odbija. Znači, kao i u svakom postupku, stranka mora biti aktivna i sarađivati sa nadležnim organom.

Novim zakonskim rješenjem su precizno definisani opšti uslovi za donošenje rješenja o legalizaciji, i to: objekat mora biti evidentiran na satelitskom i aerofotogrametrijskom snimku, upisan u katastar nepokretnosti; mora se utvrditi da nije izgrađen na prostoru koji je planskim dokumentom određen za izgradnju infrastrukturnih i drugih objekata od opšteg interesa, te da su riješeni imovinsko pravni odnosi na objektu i zemljištu na kome je izgrađen bespravni objekat.

Ovo je temporalni zakon koji je fleksibilnije definisan u odnosu na prethodni u dijelu da novo rješenje „dozvoljava“ legalizaciju i ako objekat nije izgrađen u skladu sa planskim parametrima, ali pod uslovom da nije izgrađen u nekom od zaštićenih prostora (zona morskog dobra, nacionalnog parka, i sl.).

Nakon predaje zahtjeva, podnosilac zahtjeva dužan je da po pozivu nadležnog organa dostavi sljedeću dokumentaciju: dokaz o plaćanju naknade za urbanu sanaciju, dokaz o plaćanju posebne naknade za objekte na teritoriji Crnogorskog primorja, analizu statičke i seizmičke stabilnosti bespravnog objekta za objekte površine do 500m2, ili elaborat o ispitivanju statičke i seizmičke stabinosti objekta površine preko 500m2 sa pozitivnim izvještajem o reviziji elaborata, dokaz da je sproveden postupak procjene uticaja na životnu sredinu odnosno da procjena nije potrebna i/ili saglasnost organa državne uprave nadležnog za zaštitu kulturnih dobara za legalizaciju objekta koji je izgrađen u zaštićenoj zoni.

Važno je naglasiti da se za objekte osnovnog stanovanja i objekte površine do 200m2 u kojima se ne obavlja djelatnost, umjesto analize može se dostaviti izjava vlasnika objekta da je odgovoran  za štetu nastalu upotrebom.

Formulisanjem utvrđene procedure legalizacije, zakonopisac je vodio računa da se kroz ovaj proces osigura prvenstveno bezbjednost i sigurnost građana koji u njima žive ili borave, ali i pravna sigurnost imovine i uvećanje vrijednosti te imovine. A to se može postići samo cjelovitom procedurom koja rezultira rješavanjem imovinsko pravnih odnosa, provjerom stabilnosti objekata izgrađenih suprotno propisima i uvođenjem tih objekata u katastarsku evidenciju, u cilju povećanja pouzdanosti katastra nepokrenosti, kao jednog od najznačajnijih javnih registara. 

Šta se dešava sa objektima čiji su zahtjevi odbijeni? Da li vlasnici automatski plaćaju naknadu za korišćenje prostora, ulaze u novi postupak, ili rizikuju rušenje?

Shodno odredbama Zakona, vlasnik bespravnog objekta dužan je da plaća godišnju naknadu za korišćenje prostora do uklanjanja objekta za koji: nije podnijet zahtjev za legalizaciju; je donijeto rješenje o odbijanju zahtjeva za legalizaciju; nije pokrenut postupak upisa objekta u katastar nepokretnosti; ili je donijeto rješenje o uklanjaju objekta.

Godišnju naknadu za korišćenje prostora utvrđuje jedinica lokalne samouprave i u cjelosti joj pripada i prihod od iste.

Takođe, opštine su dužne da donesu podzakonska akta kojim će utvrditi visinu, zone, način i kriterijume plaćanja godišnje naknade za korišćenje, uz prethodnu saglasnost Ministarstva.

Zakon je definisao kriterijume na osnovu kojih će se okvirno utvrđivati visina ove naknade, te je propisano da se naknada plaća po m2 neto površine bespravnog objekta za koji je dostavljen elaborat premjera izvedenog stanja bespravnog objekta, u zavisnosti od zone u kojoj se objekat nalazi, i da može iznositi od 0,5% do 2,0% prosječne cijene građenja m2 novoizgrađenog stambenog objekta u Crnoj Gori koju objavljuje organ uprave nadležan za poslove statistike, za godinu koja prethodi godini za koju se naknada utvrđuje.

Opštine su dužne da radi utvrđivanja i naplate nakande za korišćenje prostora uspostave i vode evidenciju bespravnih objekata čiji su vlasnici obveznici plaćanja ove naknade. Formiranje te evidencije nije moguće bez saradnje sa Upravom za nekretnine, odnosno područnim jedinicama po opštinama, koje su dužne da optinama dostave ažurne  grafičke podatke o objektima i parcelama i podatke o objektima za koje su upisane zabilježbe, sa podacima o vlasništvu nad objektom.

Ova naknada se plaća ako vlasnik nije ušao u postupak legalizacije ili objekat ne ispunjava uslove za legalizaciju, i  plaćanje naknade ne znači da se objekat neće rušiti, jer je Zakonom propisano da se naknada plaća do uklanjanja objekta.

U postupku legalizacije, vlasnik bespravnog objekat je dužan da plaća naknadu za urbanu sanaciju, i plaćanje ove naknade je uslov za donošenje rješenja o legalizaciji. Visinu, način utvrđivanja naknade za urbanu sanaciju takođe utvrđuju opštine.

Javnost je upoznata sa činjenicom da je pri određivanju uslova za legalizaciju uzeto u obzir mnogo faktora, uključujući i socijalni. Stoga su propisani uslovi maksimalno povoljni, omogućeno je plaćanje na rate, pa su definisana i umanjenja iznosa naknade za objekte osnovnog stanovanja i bespravne objekte čiji su vlasnici ili članovi porodičnog domaćinstva samohrani roditelji, odnosno staratelji, lica sa invaliditetom, mladi koji su bili djeca bez roditeljskog staranja, porodice sa djecom sa smetnjama u razvoju, pripadnici Romske i Egipćanske populacije do 90%. Sve ovo rezultiralo je time da građani sada imaju priliku da legalizuju bespravne objekte po povoljnijim uslovima nego što su legalni graditelji mogli da grade.

Iz resornog Ministarstva je objašnjeno da je rok za upis bespravnih objekata u Katastar potreban do 14. avgusta, ali da se zahtjev za legalizaciju može podnijeti i poslije tog datuma. Možete li građanima jasno razdvojiti: šta moraju završiti do roka, a šta mogu kasnije?

Članom 48 Zakona o legalizaciji bespravnih objekata propisano je da je vlasnik bespravnog objekta čiji objekat nije upisan u katastar nepokretnosti dužan je da, u roku od 12 mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona, pokrene postupak upisa objekta u katastarsku evidenciju. Znači do 14.avgusta 2026, godine vlasnici su dužni da pokrenu postupke upisa objekata u katastar dostavljanjem zahtjeva Upravi za nekretnine odnosno područnim jedinicama po opštinama. Dovoljno je da do navedenog datuma podnesu zahtjev, a od njih se zahtijeva da u narednom periodu, u najkraćem roku, dostave elaborat premjera izvedenog stanja bespravnog objekta na ovjeru.

Navedeno rješenje opravdano je sa stanovišta potrebe da se postupak učini efikasnijim jer su uska grla u procesu legalizacije kao što je izrada elaborata od strane ovlašćenih geodetskih organizacija, ali i pitanje ovjere elaborata od strane Katastara bila očekivana, usled nedostatka administrativnih kapaciteta. Jedinice lokalne samouprave se takođe suočavaju sa problemom nedostatka administrativnih kapaciteta u dijelu broja službenika koji rješavaju po zahtjevima za legalizaciju, a taj problem nije zaobišao ni Upravu za legalizaciju koja za sada funkcioniše sa tri zaposlena.

Činjenica je da se problem bespravne gradnje koji je nastajao decenijama ne može riješiti u kratkom roku, posebno jer je Zakonom uspostavljena procedura sa ciljem provjeravanja svih relevantnih činjenica neophodnih za legalizaciju.

Šta se dešava ako objekat nije evidentiran na ortofoto/satelitskom snimku?

Ako objekata nije vidljiv na satelitskom snimku zahtjev za legalizaciju se odbija. Rješenje o ukanjanju objekta donosi se ako nije podnijet zahtjev za legalizaciju; ako je donijeto rješenje o odbijanju zahtjeva za legalizaciju; ako nije pokrenut postupak upisa objekta u katastar nepokretnosti, i to rješenje donosi inspektor zaštite prostora. Ovo rješenje za objekte osnovnog stanovanja može se sprovesti nakon obezbjeđenja alternativnog smještaja, a to podrazumijeva obezbjeđivanje privremenog smještaja davanjem stana u zakup, davanjem naknade za zakupninu i na drugi način, u skladu sa propisom jedinice lokalne samouprav. Naravno zakon prepoznaje i mogućnost trajnog rješavanje stambene potrebe u tim slučajevima za ranjive kategorije lica u skladu sa propisima o socijalnom stanovanju. Napominjem da se objekti uklanjaju u slučaju ako se nalaze na infrastrukturi, ili se dokaže da nijesu bezbjedni za upotrebu.

Koliko građana je do sada koristilo platformu Legalizuj.me i na koji način Uprava mjeri njenu učinkovitost? Da li se, prema dosadašnjim podacima, može reći da je platforma ispunila svoju svrhu – da građanima olakša informisanje i pripremu zahtjeva za legalizaciju?

Platforma legalizuj.me je zasigurno ispunila svoju svrhu. Prema podacima koje dobijamo od strane podnosilaca zahtjeva, cijene je kao vrlo koristan alat pri pripremi zahtjeva i potrebne dokumentacije. Prema sopstvenom iskustvu moram reći da je koriste sve generacije, ali nakon svakodnevnog rada sa strankama, moram konstatovati da je i dalje omiljeni način dobijanja informacija živa riječ.

Koji je cilj Uprave za narednih 12 mjeseci: koliko predmeta želite da riješite, koliko objekata legalizujete i za koliko da smanjite zaostatak?

Uprava za legalizaciju bespravnih objekata formalno je počela sa radom 1. januara tekuće godine, a ja sam kao vršilac dužnosti ovog organa uprave imenovana krajem istog mjeseca.

Radi povećanja efikasnosti postupka legalizacije, predviđena je podijeljena nadležnost  za postupanje po zahtjevima za legalizaciju  na način da postupke legalizaciije bespravnh objekata površine do 500 m2 rješavaju jedinice lokalne samouprave, a objekte preko 500 m2 i objekte izgrađene u zaštićenim zonama rješava Uprava za legalizaciju bespravnih objekata. Preciznije ovaj organ uprave nadležan je za donošenje rješenja o legalizaciji bespravnih objekata neto površine preko 500m2; donošenje rješenja o legalizaciji bespravnih objekata izgrađenih u: zoni morskog dobra, zonama zaštićenih područja i zoni područja ekološke mreže, zonama aerodroma, zaštitnim zonama i radio koridorima za elektronske komunikacione mreže i elektronsku komunikacionu infrastrukturu i povezanu opremu, zaštitnim pružnim pojasevima, zahvatima granica nepokretnih kulturnih dobara i njihovih zaštićenih okolina, područjima upisanih u listu svjetske baštine UNESCO-a, vodnim zemljištima, zaštitnim pojasevima elektroenergetskih objekata, eksploatacionim područjima, pojasevima, odnosno zonama od najmanje 400m udaljenosti od vojnih objekata koji služe za smještaj eksploziva i municije i hotela, odnosno turističkih naselja sa četiri ili pet zvjezdica i turističkih rizorta.

Osnovni cilj ovog Zakona je legalizacija bespravno sagrađenih objekata i uvođenje u postojeći zakonski okvir svih objekata koji su građeni u suprotnosti sa zakonom. Pored osnovnog cilja, sprovođenjem Zakona postižu se i drugi ne manje značajni ciljevi kao što su: zaustavljanje bespravne gradnje, pouzdanost katastra nepokretnosti, pravne sigurnosti u oblasti prometa nepokretnosti, dobru infrastrukturnu opremljenost tretiranog prostora, veći nivo kvaliteta života, podizanje ekoloških standarda i smanjenje rizika po ljudsko zdravlje, veću naplatu poreza.

Cijenim da je važno napomenuti da je postupak legalizacije suspendovan na period od godinu dana na području Bokokotorskog zaliva, shodno odredbama Zakona o zaštiti prirodnog i kulturnog-istorijskog područja Kotora.

Ovaj proces omogućava da se objekti koji su izgrađeni bespravno – suprotno propisima o gradnji i drugim pozitivnim propisima, legalizuju u zakonom propisanoj proceduri, koja okončanjem rezultira pravnom sigurnošću i povećanjem vrijednosti imovine.

Pored koristi za građane, koji će ovim zakonskim rješenjem svoju investiciju „uvesti“ u legalne tokove i samim tim povećati njenu vrijednost na tržištu, od procesa legalizacije jedinice lokalne samouprave prihodovaće više stotina miliona eura od naplate naknade za urbanu sanaciju.

Takođe, pitanje namjene sredstava koje će biti prikupljenje u procesu legalizacije od naplate naknada je zakonskim odredbama riješeno na način da se sredstva koja se prikupe sa jednog prostora ulažu u taj prostor – mjesnu zajednicu, i to u izgradnju nedostajuće komunalne infrastrukture i pratećih sadržaja. Znači, namjera je da se sprovođenjem postupka legalizacije riješe i infrastrukturni problemi u prostoru a pouzdana evidencija nepokretnosti nesporno će uticati na stepen pravne sigurnosti u oblasti nepokretnosti bez čega nema značajnih investicionih aktivnosti koje svi očekujemo u narednom periodu, posebno u procesu pristupanja Evropskoj Uniji.

Što se tiče dosadašnjeg rada ovog organa, važno je istaći da je do sada zaprimljeno preko 500 zahtjeva za legalizaciju bespravnih objekata. Najveći dio zahtjeva dostavljen je od strane jedinica lokalne samouprave, jer je Zakonom o legalizaciji bespravnih objekata predviđeno da su opštine dužne da zahtjeve za legalizaciju koji su podnijeti a za čije je rješavanje nadležna Uprava dostave na nadležnost ovom organu. Najviše zahtjeva dostavljeno je od Opštine Budva –preko 200 zahtjeva, slijedi Bar sa 146 zahtjeva, Glavni Grad Podgorica dostavio je 12, Danilovgrad 32, Prijestonica Cetinje 10, Ulcinj 9, Nikšić 4, Pljevlja 3, Kolašin, Bijelo Polje i Plav po jedan zahtjev.

Uprava postupa po zahtjevima za legalizaciju bespravnih objekata većih površina, značajan broj predmeta odnosi se na objekte namijenjene za poslovanje, znači u pitanju su kompleksni postupci koji zahtijevaju vrijeme i angažovanje ekspertskih kapaciteta.

Namjera je da rad ove uprave postigne svrhu zbog koje je i formirana, a to profesionalno i efikasno sprovođenje postupka legalizacije u svakom pojedinačnom predmetu, ali i uspostavljanje saradnje sa opštinama radi uspostavljanja jednistvene prakse u postupanju u ovom veoma kompleksnom i značajnom procesu, koji nesprono utiče na veliki broj građana Crne Gore.

Alisa Hajdarpašić

Bankar.me