Zamislimo da je 2028. godina.
Crna Gora je postala članica Evropske unije.
Pregovori su završeni. Posljednje poglavlje je zatvoreno. Zakoni koje smo godinama usvajali sada su dio našeg pravnog sistema. Institucije su ispunile formalne uslove. Govori su održani, zastave podignute, a čestitke su stigle iz evropskih prijestonica.
Probudili smo se prvog jutra kao punopravna članica Evropske unije.
I šta sada?
Da li ćemo tog jutra raditi drugačije nego prethodnog dana? Hoće li direktor donijeti drugačiju odluku nego juče? Hoće li službenik odbiti da zažmuri pred nepravilnošću? Hoće li menadžer poštovati proceduru i kada ga ona usporava? Hoćemo li početi da živimo pravila koja smo godinama usvajali?
Ili ćemo već prvog dana pomisliti:
“Ovo ne mora baš uvijek ovako.“
“Možemo ovaj put malo drugačije.“
“Snaći ćemo se. Ovo je Crna Gora, ne mora baš sve kako piše.“
Što duže radim, sve više vjerujem da se upravo u tom trenutku odlučuje uspjeh svake reforme. Ne onoga dana kada je zakon usvojen, već kada ga prvi put treba dosledno primijeniti. Posebno kada njegova primjena nije laka, kada nekome ograničava moć, oduzima privilegiju ili zahtijeva da obrazloži odluku koju je ranije mogao donijeti bez pitanja.
Nijedna država nije postala evropska onoga dana kada je usvojila posljednji zakon. Postala je evropska onda kada je prestala da pravi razliku između pravila koja postoje na papiru i pravila koja važe u praksi.
Tokom karijere učestvovala sam u projektima u kojima su mjesecima pripremani novi pravilnici, procedure i modeli upravljanja. Na njima su radili stručnjaci, međunarodni konsultanti i radne grupe. Dokumenti su bili precizni, logični i dobro obrazloženi. Svaka nadležnost bila je definisana, svaki rok utvrđen, a odgovornost formalno raspoređena.
Na papiru je gotovo sve funkcionisalo.
Ali papir uglavnom nije bio problem. Pravi izazov počinjao je tek kada je trebalo promijeniti način na koji ljudi rade. Tada bi se pokazalo da je mnogo lakše napisati novu proceduru nego promijeniti staru naviku. Lakše je donijeti odluku o reformi nego promijeniti način odlučivanja. Lakše je osnovati novu instituciju nego unutar nje izgraditi kulturu odgovornosti.
Svaki sistem, ma koliko dobro zamišljen, na kraju prolazi kroz ruke konkretnih ljudi. Od njih zavisi hoće li pravilo biti primijenjeno ili zaobiđeno, hoće li nepravilnost biti evidentirana ili prećutana i hoće li odgovornost biti prihvaćena ili proslijeđena na sljedeću adresu. Institucije ne donose odluke same. Iza svake odluke nalazi se nečiji potpis, procjena ili spremnost da se ćuti.
Zbog toga vjerujem da se uspjeh reformi veoma rijetko odlučuje u parlamentu. Odlučuje se mnogo kasnije, na sastancima zatvorenim za javnost, u kancelarijama, u načinu na koji rukovodioci koriste svoja ovlašćenja i u spremnosti zaposlenih da primijene pravilo čak i kada ih niko ne kontroliše.
Odlučuje se i onda kada procedura daje odgovor koji nam se ne dopada. Kada transparentnost znači da odluku moramo objasniti. Kada profesionalni standard nalaže da se suprotstavimo nadređenom. Kada poštovanje pravila zahtijeva više vremena, više dokumentacije i manje prostora za improvizaciju.
Upravo tu nastaje razlika između sistema koji izgleda moderno i sistema koji zaista funkcioniše.
Godinama smo evropske integracije posmatrali kroz broj otvorenih i zatvorenih poglavlja, usvojenih zakona i ispunjenih mjerila. Sve je to važno. Bez toga nema članstva. Pregovarački proces zahtijeva ogroman administrativni, politički i stručni rad koji ne treba potcjenjivati.
Ipak, članstvo nije isto što i promjena. Članstvo potvrđuje da smo usvojili pravila. Ne potvrđuje da smo promijenili način razmišljanja, upravljanja i odlučivanja. A upravo je to najteži dio svakog reformskog procesa.
Zakon se može promijeniti za nekoliko mjeseci. Institucionalna kultura ne može.
Ona se gradi godinama, kroz hiljade odluka koje pojedinačno možda djeluju nevažno. Kroz način na koji se bira rukovodilac, vrednuje stručnost, reaguje na grešku, štiti javni interes i postupa prema onome ko ukaže na problem. Ako se profesionalnost nagrađuje samo u govorima, a poslušnost u praksi, nijedna reforma neće dati rezultat koji je obećan.
Možemo imati evropske propise i neevropsku praksu. Možemo osnovati nezavisne institucije koje čekaju političku saglasnost. Možemo usvojiti najmodernije procedure i nastaviti da najvažnije odluke donosimo telefonom. Možemo povećavati broj kontrolnih mehanizama, a istovremeno slabiti odgovornost onih koji upravljaju.
Tako nastaje privid reforme: sistem dobija novi izgled, ali zadržava stare reflekse.
Iskustvo me naučilo da ljudi uglavnom nemaju problem sa promjenama sve dok promjena ne zahtijeva da promijene sebe. Da rade sporije, ali odgovornije. Da dokumentuju ono što su ranije završavali usmeno. Da obrazlože odluku koju su nekada mogli da donesu bez objašnjenja. Da prihvate kontrolu kao sastavni dio dobrog upravljanja, a ne kao izraz nepovjerenja. Da poštuju proceduru i onda kada niko neće primijetiti da su je zaobišli.
Najveći otpor reformi zato često nije otvoren. Neće uvijek neko reći da ne prihvata novo pravilo. Mnogo češće će ga prihvatiti formalno, a zatim nastaviti da radi po starom. Promijeniće se obrasci, nazivi institucija i organizacione šeme, ali će način razmišljanja ostati isti.
Upravo zbog toga neke reforme, iako formalno završene, godinama ne proizvode rezultate. Ne propadaju zbog nedostatka zakona, već zbog viška izuzetaka. Pravilo postoji, ali se uvijek pronađe razlog da se baš ovog puta ne primijeni. Odgovornost postoji, ali se razvodni između više institucija. Rok postoji, ali njegovo kršenje ne proizvodi posledice.
Kada izuzetak postane uobičajen, pravilo prestaje da oblikuje ponašanje. Ostaje samo dokaz da je formalni uslov ispunjen.
Tada reforma prestaje da bude pitanje pravne tehnike i postaje pitanje profesionalnog integriteta.
Možda zato danas manje razmišljam o tome koliko ćemo još zakona usvojiti, a više o tome da li ćemo imati dovoljno profesionalne zrelosti da živimo prema pravilima koja smo sami donijeli. Jer nijedna direktiva ne može natjerati čovjeka da bude odgovoran. Nijedan zakon ne može sam stvoriti profesionalni integritet. Nijedna institucija ne može biti bolja od ljudi koji je svakoga dana predstavljaju.
To se ne usvaja glasanjem već se gradi se svakodnevnim odlukama.
Gradi se kada rukovodilac ne traži način da zaobiđe kontrolu, već razlog da je ojača. Kada službenik odbije nezakonit nalog iako zna da mu to neće donijeti korist. Kada se stručnost ne doživljava kao prijetnja autoritetu. Kada institucija prizna grešku prije nego što bude primorana da je prizna. Kada pravilo jednako važi za moćne i za one koji to nisu.
Evropska unija može od nas tražiti da uspostavimo institucije, donesemo zakone i uvedemo standarde. Ne može umjesto nas izgraditi povjerenje u te institucije. Ne može odlučiti hoće li javni interes imati prednost nad privatnim vezama. Ne može obezbijediti da se odgovornost ne završava tamo gdje počinje politička ili ekonomska moć.
To ostaje naš posao.
Možda će zato pravi test evropskih integracija početi tek onda kada ih prestanemo nazivati evropskim integracijama. Kada evropska pravila postanu jednostavno naša pravila. Naš način rada. Naš profesionalni standard. Naša odgovornost.
Tek tada više nećemo moći da kažemo da nešto radimo zato što to traži Brisel. Radićemo to zato što razumijemo zašto je potrebno i zato što vjerujemo da drugačije ne treba.
Jednako važno, prestaćemo da Evropsku uniju posmatramo kao spoljnog kontrolora koji treba da nas natjera da uređujemo sopstvenu državu. Članstvo ne bi smjelo da bude kraj pritiska za promjene, već trenutak u kojem odgovornost za njihov nastavak u potpunosti prelazi na nas.
Jer poslije članstva neće nestati naši stari problemi. Neefikasna administracija neće preko noći postati efikasna. Institucije neće automatski postati nezavisne, niti će rukovodioci početi drugačije da odlučuju samo zato što se promijenio status države. Članstvo može otvoriti vrata, obezbijediti sredstva i učvrstiti pravni okvir. Ali kroz ta vrata moramo proći sami.
Možda je upravo to trenutak kada jedna država zaista postaje evropska, ne kada zatvori posljednje pregovaračko poglavlje, već kada prestane da pravi razliku između pravila koja je usvojila i vrijednosti koje svakodnevno živi.
Najveći test evropskih integracija zato neće biti dan ulaska u Evropsku uniju. Počeće prvog jutra nakon toga, kada više ne budemo mogli da reforme objašnjavamo zahtjevima Brisela, već isključivo sopstvenom odgovornošću.
Autorka: Biljana Obradović
