Piše:  Mr Biljana Obradović, poreski ekspert sa višegodišnjim iskustvom u domaćoj i međunarodnoj poreskoj politici

Rijetko se desi da me poreski dokument zaista ostavi bez teksta.

Poreski propisi obično znače nova pravila, nove obaveze i još jednu tehničku raspravu u nizu. Ali s vremena na vrijeme pojavi se dokument koji pažnju ne privuče samo onim što propisuje, već pitanjima koja otvara.

Tokom ljeta namjeravala sam da pišem o korporativnom svijetu koji dobro poznajem, o upravljanju rizicima, investicionim odlukama i greškama koje kompanije najčešće prave. Ipak, najnovija verzija OECD baze podataka o poreskim podsticajima za investicije natjerala me je da privremeno ostavim sve druge teme po strani.

Ne zato što ovaj dokument donosi novu poresku stopu, novo pravilo ili revolucionarno tehničko rješenje, već zato što postavlja jedno jednostavno pitanje koje bi trebalo da zainteresuje svakog ministra finansija, svakog investitora i svakog poreskog obveznika:

Šta ako bi investitor došao i bez podsticaja?

To pitanje mijenja cijelu ekonomsku računicu. Ako bi investicija bila realizovana i bez poreske olakšice, onda podsticaj nije promijenio odluku investitora. Država se samo odrekla dijela javnih prihoda.

U stručnoj literaturi ova pojava poznata je kao redundancy effect, odnosno situacija u kojoj država subvencioniše investiciju koja bi se dogodila i bez subvencije.

Na prvi pogled, riječ je o tehničkom pitanju poreske politike. U stvarnosti, riječ je o jednom od najvažnijih pitanja upravljanja javnim novcem. Jer svaki euro koji država ne naplati kroz poreze predstavlja euro koji više nije dostupan za infrastrukturu, obrazovanje, zdravstvo, javni prevoz ili smanjenje javnog duga.

Zbog toga OECD insistira da se poreski podsticaji ne posmatraju kao politički instrument ili administrativna pogodnost, već kao investicija države koja mora imati mjerljiv povraćaj.

U mnogim državama rasprava počinje pitanjem:

“Koliki podsticaj treba ponuditi?“

OECD sugeriše da bi ispravno pitanje trebalo da bude:

“Koji problem pokušavamo da riješimo?“

Ta razlika nije akademska. Ako investicije izostaju zbog nedostatka infrastrukture, sporih administrativnih procedura, neefikasnog pravosuđa, nedostatka kvalifikovane radne snage ili regulatorne neizvjesnosti, tada ni najizdašniji poreski podsticaj neće riješiti osnovni problem.

Naprotiv, postoji ozbiljan rizik da država finansira investicije koje bi se svakako dogodile, dok stvarni uzroci nekonkurentnosti ostaju netaknuti.

Drugim riječima, poreski podsticaj ne bi trebalo da bude odgovor na političku želju za investicijama. Trebalo bi da bude odgovor na precizno definisan problem.

Tri scenarija u kojima država može da gubi:

Očekivanje države	Mogući ishod
Više investicija	Investitor bi došao i bez podsticaja
Više radnih mjesta	Radna mjesta se samo premještaju iz jednog sektora u drugi
Veći privredni rast	Fiskalni trošak premašuje ekonomsku korist

Zbog toga OECD preporučuje da se prije uvođenja bilo kog podsticaja uradi procjena očekivanih koristi i troškova. Čak i kada država nema sofisticirane ekonometrijske modele, pojednostavljena analiza bolja je od potpunog odsustva analize.

To je možda najpraktičnija poruka cijelog dokumenta. Ne mora svaka država imati armiju ekonomista, konsultanata i analitičara, ali mora imati odgovore na nekoliko osnovnih pitanja:

• Koliko će mjera koštati?
  • Koliko novih investicija očekujemo?
  • Koliko radnih mjesta treba da stvori?
  • Kako ćemo mjeriti uspjeh?
  • Šta ćemo uraditi ako očekivani rezultati izostanu?

Kada država izdvoji deset miliona eura za subvencije, taj trošak je vidljiv. Nalazi se u budžetu i predmet je javne rasprave. Kada država oprosti deset miliona eura poreza, trošak je mnogo manje vidljiv.

Ali ekonomski efekat može biti gotovo identičan. U oba slučaja država se odrekla deset miliona eura javnih sredstava.

To je ideja koja zaslužuje mnogo veću pažnju nego što joj se trenutno posvećuje. Poreski rashodi često prolaze ispod radara upravo zato što se ne vide kao rashodi. A u stvarnosti, oni to jesu, samo u drugačijem obliku.

Jedno od zanimljivijih zapažanja OECD-a jeste da uspješna politika investicionih podsticaja zahtijeva jasnu institucionalnu odgovornost.

U praksi, različita ministarstva i agencije često imaju različite prioritete. Institucije zadužene za privlačenje investicija prirodno nastoje da privuku što veći broj investitora. Sa druge strane, institucije zadužene za javne finansije moraju voditi računa o održivosti budžeta i dugoročnim fiskalnim efektima.

Upravo zato OECD smatra da ministarstva finansija imaju posebno važnu ulogu u osmišljavanju, dizajnu i nadzoru sistema poreskih podsticaja.

Ne zato što bi trebalo da budu prepreka investicijama. Naprotiv. Već zato što su u poziciji da postave najvažnije pitanje:

Da li javni novac zaista kupuje novu investiciju ili samo finansira odluku koja bi se dogodila i bez podsticaja?

Za male ekonomije, to nije samo poresko pitanje. To je pitanje odgovornog upravljanja javnim resursima.

Šta ovo znači za Crnu Goru?

Za malu ekonomiju, pitanje poreskih podsticaja ima dodatnu težinu. Velike države ponekad mogu sebi priuštiti skupe greške. Male države mnogo teže.

Svaki pogrešno dizajniran podsticaj ima veći relativni uticaj na javne finansije. Zato je za Crnu Goru možda važnije nego za mnoge druge zemlje da svaka poreska olakšica ili podsticaj budu zasnovani na jasnoj analizi, mjerljivim ciljevima i naknadnoj evaluaciji.

To ne znači da poreski podsticaji nisu potrebni. U određenim okolnostima oni mogu biti efikasan instrument privlačenja investicija, razvoja manje razvijenih područja, podsticanja inovacija ili tehnološke transformacije.

Ali upravo zato što mogu biti korisni, potrebno je znati kada funkcionišu, a kada ne.

To otvara pitanje koje bi vrijedilo postaviti za svaku buduću mjeru.

Četiri pitanja prije svakog poreskog podsticaja:

Pitanje	Zašto je važno?
Da li bi investitor došao i bez podsticaja?	Utvrđuje da li podsticaj zaista mijenja investicionu odluku.
Koliko javnih prihoda se država odriče?	Svaki podsticaj ima svoju cijenu.
Kako ćemo mjeriti uspjeh?	Bez pokazatelja nema ozbiljne evaluacije.
Kada ćemo preispitati rezultate?	Privremene mjere često postanu trajne bez provjere efekata.

Ako na ova pitanja ne postoji odgovor prije usvajanja mjere, teško ga je pronaći nakon što je novac već izgubljen.

Možda je najveća vrijednost OECD dokumenta upravo u tome što nas podsjeća da se uspjeh poreske politike ne mjeri brojem odobrenih olakšica.

Mjeri se rezultatima:

• Koliko je otvoreno novih radnih mjesta?
  • Koliko je privučeno novih investicija?
  • Koliko je povećana produktivnost?
  • Koliko je unaprijeđena konkurentnost ekonomije?
  • Koliko je porastao životni standard?

Tek kada postoje odgovori na ta pitanja, moguće je govoriti o uspješnoj politici investicionih podsticaja.

U suprotnom, rizikujemo da najskuplje ekonomske politike budu upravo one koje su na prvi pogled izgledale najjeftinije.

Jer možda najveća vrijednost jednog poreskog podsticaja nije u tome što je privukao investitora, već u tome što država može dokazati da bi bez tog podsticaja ta investicija izostala.

Ako to ne može dokazati, onda nije riječ o investicionoj politici.

Riječ je o pretpostavci plaćenoj javnim novcem.

A za male ekonomije, pretpostavke su često najskuplji oblik ekonomske politike.