Kada je predsjednik Italije spriječio postavljanje euroskeptika Paola Savone na mjesto ministra finansija u vladi koju je predložio savez Pokreta pet zvejzdica i Sjeverne lige, da li je takvim postupkom zaštitio ili ugrozio demokratiju u svojoj zemlji? Nezavisno od ustavnih ograničenja specifičnih za italijanski kontekst, to je pitanje koje zadire u samu suštinu demokratske legitimnosti. Teška pitanja koje se tako otvaraju treba ispitati na principijelan i primjeren način, ako želimo da se naše liberalne demokratije oporave.
Euro je sporazumna obaveza za koju prema sadašnjim pravilima igre ne postoji predviđen mehanizam izlaska. Predsjednik Sergio Mattarella i njegovi branioci ističu da napuštanje eura nije bilo predmet debate u izbornoj kampanji koja je dovela na vlast populističku koaliciju i da bi imenovanje Paola Savone izazvalo rušenje finansijskih tržišta i ekonomski haos. Kritičari tvrde da je prekoračio ovlašćenja i dopustio da finansijski interesi onemoguće imenovanje ministra koga je predložila vlada izabrana većinom glasova biračkog tijela.
Pristupajući eurozoni Italija je svoj monetarni suverenitet podredila spoljašnjem, nezavisnom autoritetu Evropske centralne banke. Prihvatila je i jasno definisane obaveze u pogledu vođenja fiskalne politike, mada ta ograničenja nisu tako čvrsta kao ona koja se odnose na monetarnu politiku. Tako prihvaćene obaveze ograničavaju makroekonomske izbore koji stoje na raspolaganju italijanskim vlastima. Prije svega, u odsustvu domaće valute Italija ne može birati ciljnu inflaciju ili devalvirati svoju valutu. Takođe, fiskalni deficit ne sme preći propisanu granicu.
Takva spolja nametnuta ograničenja u vođenju politike ne moraju biti u sukobu sa demokratijom. Ponekad ima smisla da biračko tijelo sebi veže ruke, ako to pomaže ostvarivanju boljih rezultata. Otuda načelo „demokratskog delegiranja“: demokratije mogu poboljšati učinak tako što će neke aspekte donošenja odluka prenijeti na nezavisne agencije.
Potreba za demokratskim delegiranjem se javlja kada je važno da obaveza postupanja na određeni način bude kredibilno prihvaćena i potvrđena. Najbolji primjer je monetarna politika. Mnogi ekonomisti smatraju da centralne banke mogu generisati rast i zaposlenost kroz ekspanzivnu monetarnu politiku jedino ako im pođe za rukom da proizvedu neočekivanu inflaciju na kraći rok. Pošto se očekivanja tržišta uvjek prilagođavaju ponašanju centralne banke, diskreciono vođenje monetarne politike obično ne daje dobre rezultate: tako se proizvodi veća inflacija bez rasta proizvodnje ili zaposlenosti. Zato je bolje monetarnu politiku zaštititi od političkih pritisaka delegiranjem na tehnokratske, nezavisne centralne banke čiji je zadatak da održavaju stabilnost cena.
Na prvi pogled, euro i ECB su solidno rješenje za problem inflacije u evropskom kontekstu. Tako se italijanski glasači štite od kontraproduktivnih inflatornih trendova koje stvaraju političari. Ali određene osobenosti evropske situacije dovode u sumnju princip demokratskog delegiranja.
Prije svega, ECB je međunarodna institucija koja snosi odgovornost za monetarnu politiku u eurozoni u cjelini, a ne samo u Italiji. Zbog toga ona na specifične ekonomske okolnosti u Italiji neće reagovati jednako brzo kao što bi to činila jedna jednako nezavisna, ali samo italijanska centralna banka. Problemu doprinosi i to što ECB određuje ciljnu inflaciju, koja je posljednji put definisana 2003. godine kao inflacija koja iznosi “nešto manje od 2 odsto na srednji rok“.
Teško je opravdati delegiranje odluke o ciljnoj inflaciji na tehnokrate koji ne moraju da izlaze na izbore. Kada se zemlje u eurozoni nađu na udaru poremećaja tražnje, ciljna inflacija određuje razmjere bolne deflacije cijena i plata kroz koju moraju proći da bi se prilagodile. Što je ciljna inflacija niža, to više deflacije moraju podnijeti. Postojali su dobri ekonomski razlozi da ECB podigne ciljnu inflaciju posle krize eura, da bi se tako ubrzala korekcija konkurentnosti u zemljama južne evrope. U ovom slučaju, zaštićenost od političke odgovornosti vjerovatno nije bila dobar izbor.
U svojoj odličnoj knjizi Neizabrana vlast: potraga za legitimnošću centralnih banaka i državne administracije / Unelected power: The quest for legitimacy in central banking and the administrative state Paul Tucker, bivši zamjenik guvernera Engleske banke, detaljno ispituje argument za demokratsko delegiranje. Potrebno je napraviti jasnu razliku između ciljeva državnih politika i sredstava njihove implementacije. U mjeri u kojoj te politike proizvode posljedice na polju distribucije ili načina usklađivanja suprotstavljenih ciljeva (na primjer, stabilnosti cijena i zaposlenosti), ti ciljevi se moraju definisati u političkoj areni. Delegiranje je dobrodošlo samo u sprovođenju onih državnih politika koje doprinose ostvarivanju ciljeva već ustanovljenih političkim procesom. Tucker tvrdi, sasvim ispravno, da je veoma mali broj nezavisnih agencija utemeljen na dosljednoj primjeni načela koja bi položila test demokratske legitimnosti.
Taj nedostatak je još pogubniji u slučaju delegiranja na međunarodne agencije i sporazume. Međunarodne ekonomske obaveze u velikom broju slučajeva nemaju za cilj da riješe probleme demokratije u određenoj zemlji, već da privileguju poslovne ili finansijske interese, čime ugrožavaju unutrašnje društvene pogodbe. Deficit legitimnosti europske unije proističe iz raširenih sumnji da su njeni institucionalni aranžmani otišli predaleko u drugom pomenutom smjeru. Kada se u obrazlaganju svoje odluke Mattarella pozvao na moguću reakciju finansijskih tržišta, on je te sumnje potvrdio.
Ako euro i sama EU treba da budu u isto vrijeme održivi i demokratski, kreatori politika će morati da obrate više pažnje na problem delegiranja odluka na neizabrana tijela. To ne znači da se treba po svaku cijenu boriti protiv prenošenja dijela suvereniteta na nadnacionalna tijela. Ali treba držati na umu da preferencije ekonomista i ostalih tehnokrata u vođenju državnih politika neće same od sebe dati demokratski legitimitet takvim politikama. Delegiranje suvereniteta treba promovisati ako se tako zaista unaprjeđuje dugoročni učinak demokratije, a ne samo zato što to odgovara trenutnim interesima globalističke elite.
Autor: Dani Rodrik
Project Syndicate, 11.06.2018.
Social Europe, 18.06.2018.
Preveo Đorđe Tomić
Peščanik.net, 23.06.2018.
